Kunnen toezeggingen van ambtenaren de overheid binden?
De uitspraak van 29 mei van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:1694) heeft een verschuiving teweeggebracht ten aanzien van het in het bestuursrecht geldende vertrouwensbeginsel.
Volgens het vertrouwensbeginsel mag de burger er op vertrouwen dat uitlatingen of gedragingen van een ambtenaar de overheid kunnen binden. Denkt u bijvoorbeeld aan de situatie waarin een schuur is gebouwd zonder een daarvoor vereiste omgevingsvergunning en een ambtenaar toe heeft gezegd dat geen handhaving plaats zal vinden. In de voorgaande jaren is echter gebleken dat een beroep op het vertrouwensbeginsel in zeer weinig gevallen gehonoreerd wordt. Dit heeft te maken met een strenge eis die in de rechtspraak is neergelegd: “Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in ieder geval vereist dat een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan door een daartoe bevoegde persoon die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt.”
In veruit de meeste gevallen zal de individuele ambtenaar die de uitlating of gedraging heeft gedaan niet de bevoegdheid hebben om op eigen houtje te beslissen om tot handhaving over te gaan; daar is namelijk de gemeente toe bevoegd. De ambtenaar is dus niet de “daartoe bevoegde persoon”. De Afdeling heeft deze eis in eerdere uitspraken echter versoepeld. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen als “de toezeggingen zijn gedaan door een persoon waarvan de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte”.
In de uitspraak van 29 mei heeft de Afdeling een stappenplan geformuleerd dat gevolgd moet worden bij een beroep op het vertrouwensbeginsel.
- het moet gaan om een toezegging, of een uitlating die de burger mag opvatten als een toezegging;
- de toezegging of uitlating moet zijn gedaan door het bestuursorgaan zelf, of door een persoon van wie de burger redelijkerwijs mocht aannemen dat die de huidige opvattingen van het bevoegde overheidsorgaan weergaf;
- er moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van de persoon aan wie de toezegging is gedaan, de belangen van derden en de belangen van de samenleving.
Met name in de tweede stap is een nieuwe ontwikkeling te zien. Bij de tweede stap is de precieze bevoegdheidsverdeling namelijk minder van belang. De Afdeling benadrukt in rechtsoverweging 11.3 dat in de toekomst meer waarde wordt gehecht aan de wijze waarop de burger een uitlating of gedraging heeft mogen opvatten, in plaats van aan de daadwerkelijke bestuursrechtelijke bevoegdheidsverdeling.
De Afdeling noemt in haar uitspraak een aantal voorbeelden van situaties waarin een beroep op het vertrouwensbeginsel kan slagen, of juist niet. Indien een wethouder met een bepaalde portefeuille de indruk wekt dat hij de opvatting van het college van burgemeester en wethouders vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is en niemand hem daar op wijst, kan deze wethouder het college binden jegens de betrokkene.
Ook als een ambtenaar een toezegging doet op zijn werkgebied, kan hij het collegiale bestuur binden. Toezeggingen van medewerkers die in zijn algemeenheid slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen naar het oordeel van de Afdeling daarentegen niet aan het bevoegde bestuursorgaan worden toegerekend.
Heeft een ambtenaar aan u een toezegging gedaan, of wenst u advies in een andere bestuursrechtelijke kwestie? Neem dan gerust contact met ons op. Onze advocaten helpen u graag verder.
